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墨西哥、巴西发展普惠金融的做法和经验

发表日期：2016-09-23 来源：中国银监会银行业普惠金融工作部

编者按：近日，银监会派员赴墨西哥、巴西开展普惠金融调研，调研组分别访问了两国监管部门和金融机构，系统了解了两国推动普惠金融发展的国家战略、制度设计、政策保障、监管举措和工作实践。墨、巴两国开展普惠金融工作起步较早，两国通过重视立法规范、完善顶层设计、拓宽服务渠道、推动金融创新、强化统计评估和加强消费者教育和保护等措施，引导金融资源聚焦薄弱领域、服务特殊群体，取得了较好的成效。本期动态摘编了墨、巴两国发展普惠金融的主要做法和经验。供参阅。

一、墨西哥发展普惠金融的主要做法和经验

墨西哥是拉美经济大国，2015年GDP实现1.2万亿美元，位居拉美第二位，增长率为2.5%，人均GDP为9592美元。墨西哥金融监管部门主要有中央银行（BOM）和财政与公共信贷部门（SHCP）。财政与公共信贷部门下设银行与证券委员会（CNBV）、保险与担保委员会（CNSF）、养老金管理委员会（CONSAR）、银行存款保护局（IPAB）、保护金融消费者全国委员会（CONDUSEF）共5个部门，各部门分别负责监管各自金融业务领域，其中银行与证券委员会负责牵头推进普惠金融服务工作。

（一）重视立法规范和宏观制度建设

墨西哥从21世纪初起即开启了普惠金融的制度建设。2011年，该国签署普惠金融联盟（AFI）通过的《玛雅宣言》，正式做出普惠金融承诺。2012-2014年，墨西哥启动全方位的金融改革，通过立法规范和制度建设，落实《玛雅宣言》的主要目标，产生了四个方面的影响：一是丰富了银行业金融机构主体，增加了供给侧金融资源，促进了市场竞争。二是确定了该国6家政策性银行的运行机制与功能定位。特别是国家发展银行（NAFIN）和国家储蓄与金融服务银行（BANSEFI），在专门法令的授权下，承担起专属服务弱势群体和薄弱领域的职能。三是修改了金融监管相关法规，强化了监管部门推进普惠金融发展的职责，特别体现在数据统计、信息披露和政策研究等方面。四是完善了关于金融消费者权益保护的法律规定。

（二）明确顶层设计和工作机制

一是在国家战略层面，该国成立了普惠金融国家委员会（CONAIF），管理层由财政与公共信贷部、银行与证券委员会等8个部门的10名代表组成。委员会的主要职责有：制定并实施普惠金融国家规划，设定中长期目标，在联邦、州、地市层面制定和执行普惠金融政策，参与金融知识教育的合作，推动普惠金融监管框架作必要改革。二是在具体监管职责方面，墨西哥银行与证券委员会内设普惠金融部，专职推动普惠金融发展。三是在其他配套组织方面，该国成立了保护金融消费者全国委员会、国家金融扫盲委员会，与普惠金融国家委员会形成了长效的合作机制。

（三）健全机构体系和服务渠道

一是发挥发展性金融机构在筹资与增信方面的基础性功能。发展性金融机构主要包括6家政策性银行和公共信托基金等机构。政策性银行中的国家发展银行、国家储蓄与金融服务银行专注服务小微企业和低收入群体，两家银行均开展资金转贷和融资担保业务：一方面，以国家信用发债募集低成本资金，向商业性金融机构提供中长期贷款，以此服务普惠金融对象；另一方面，与政府部门合作，为商业性金融机构面向特定客户群体的贷款提供担保代偿服务。此外，墨西哥还成立了公共信托基金，如，农村发展信托基金（FIRA），通过转贷和担保的方式，专门支持农业和农村经济发展的。

二是打造多层级的商业性金融机构细分市场。除正规商业银行外，墨西哥有三类非银行的小型私营信贷机构：微型金融机构（SOFIPO）、社区金融机构（SOFINCO）、合作信贷与储蓄机构（SOCAP），这三类机构通过政策性银行的低成本的转贷资金服务低收入群体。微型金融机构可对一般公众办理存贷款业务；社区金融机构只在农村地区开展业务；合作信贷与储蓄机构的服务对象则仅限于内部成员。此外，2008-2009年，墨西哥修订了《信贷组织法》，允许以较低的资本要求设立服务专业领域和特定人群的利基银行（注1） ，目前该国有7家此类银行。

三是发展代理网点拓宽服务渠道。墨西哥2008年正式立法允许金融机构通过第三方提供服务，法律要求每个代理点只能与一家银行机构开展合作，并对业务范围、交易金额做出了明确的限制。大量的银行业机构在边远地区与便利店、彩票销售点、加油站等零售业终端合作，建立代理点。截至2015年末，墨西哥已有银行代理点27422家，覆盖到该国57%的基层行政区、94%的成年人口；在19%的基层行政区，代理点是当地居民获取金融服务的主要途径。

（四）坚持聚焦薄弱领域和弱势群体

一是对扶持对象制定符合实际的划分标准。如，在企业划型标准上，该国按照“雇员人数*10%+销售总额90%”的权重计算法得出加总系数，以此作为划型依据，这一方法有利于吸纳就业人口较多的小微企业享受政策扶持。二是结合机构特点明确具体支持对象。如，农村发展信托基金与农业部合作，对遭受自然灾害的农村客户提供单户最高100万比索（合人民币约37万（注2））的专项补偿计划，对属于“国家消除饥饿计划”的基层行政区也提供专项贷款担保。国家发展银行与经济部合作，为小微企业和创业人群提供细分项目的贷款担保支持。三是配套政策跟进到位。如，对商业性金融机构与农村发展信托基金合作的担保贷款，银行与证券委员会允许在计算风险敞口时作一定比例的扣除，减少拨备提取，以此提升商业机构的内生动力。

（五）积极推动产品与服务方式创新

一是建立账户分级制度。该国将银行账户分为4级：第1级账户仅可进行存取款，每月存款总额不超过280美元，开户要求最简化，可匿名开户。第2级账户开户需提供简单的个人信息，允许远程开户，除支票外其它基本的支付结算功能均可实现，每月存款限额1114美元，对属于政府救济对象的开户人，可适当提高限额。目前这一级账户实践中应用最为广泛。第4级账户可办理全种类银行业务，开户证明材料要求也最严格。二是培育弱势群体持续获得金融服务的能力。国家储蓄与金融服务银行向低收入人群提供2500比索（合人民币约1000元）以上、最长期限可达36个月的小额信贷产品，前提是贷款客户必须在银行保有平均每月至少2000比索（合人民币约800元）的存款，以此培养低收入人群的储蓄习惯。农村发展信托基金实施的SIEBAN计划，为商业性金融机构提供补贴，承担为偏远农村地区小型借款人服务所产生的行政和筛选费用。补贴金额可根据贷款规模调整，不超过总借款金额的16.7%，并可跟随借款人在3年内转移到不同的金融机构。

（六）完善普惠金融相关统计分析与金融教育工作

一是重视普惠金融统计分析和信息披露。一方面，银行与证券委员会面向其监管的金融机构，建立专门的普惠金融统计体系，加强供给分析，定期收集数据，撰写并发布年度报告。另一方面，银行与证券委员会与墨西哥国家统计与地理研究所（INEGI）合作，开展面向全国居民的普惠金融需求调查，该调查每3年一次。相关报告为政府决策和金融机构的商业模式提供重要的支持和指引。二是强化金融教育工作。国家金融扫盲委员会在全国范围内开展金融教育培训项目，指定国家储蓄与金融服务银行具体负责项目执行。在国家储蓄与金融服务银行推出的一项面向低收入群体的“繁荣计划”中，金融教育与存贷款、保险、社会福利发放等并列为重要的服务内容之一，并被认为是后三项服务得以开展的前提。该计划目标受益人口约700万，大部分位于农村。目前已覆盖了其中的约100万人。

二、巴西发展普惠金融的主要做法和经验

巴西经济实力位居拉美首位，2015年GDP实现2.5万亿美元，人均GDP为8802美元。近年来，受大宗商品价格下跌的影响，经济出现滞涨，2015年GDP增长率为-4.1%，消费者物价指数为10.7%，2015年巴西雷亚尔兑美元汇率累计贬值32.8%。巴西的监管主体是国家货币理事会（NMC），由4个金融监管部门组成，即中央央行（BCB）、证券交易委员会(SEC)、私营保险监管局(PIS)、补助养老金秘书处(CPS)，四个部门联合或单独进行金融监管，中央银行负责牵头推进普惠金融服务工作。

（一）注重立法建设，加强顶层设计

一是重视通过法制建设保障普惠金融服务。如，在金融服务小微企业方面，巴西政府的法律（Law 10735/2003）规定了银行要按活期存款额2%的比例向小微企业提供小额信贷；法律（Law 11110/2005）规定了微型信贷的操作细则，包括对企业贷前的实地调查要求、贷中的实时监测、借款人还款资源评价等；中央银行的（Resolution No.4000/2011）确定了金融支持小微企业的发展计划。二是强化国家战略设计。2011年，巴西成立全国普惠金融委员会（PNIF），该委员会由中央银行、财政部、联邦检查官办公室、农业部等10多个部门共同组成，该委员会工作目标是在全国提供适当的普惠金融服务。具体目标有三项：增强普惠金融可得性；通过增强金融教育和提高信息透明度促进金融消费者经济责任和金融服务信息的可得性；促进金融供给更好的适应企业和个人需求。

（二）拓宽服务渠道，提升金融覆盖面

一是推广代理银行。从20世纪90年代起，巴西开始重视推广代理银行(Correspondents)，通过立法，允许代理银行在更大的范围以更多的形式提供金融服务，同时监管部门也降低了开设代理银行的监管要求，如代理银行的设立不需要监管部门审批，只需要报备网点服务功能即可。巴西银行机构与零售商店、邮局、彩票销售点签订合作协议，通过这些商业机构提供存款、取款、转账等基础金融服务。截至2015年末，巴西拥有各类银行服务机构15万个，覆盖全国所有城镇，其中代理银行8万个，占比52.2%。二是发展信用合作社。巴西致力于在不同行业和领域通过发展信用合作社（Cooperative）提供普惠金融服务，特别是鼓励在农村、生产商协会、企业联合会等地区和组织发展信用合作社，为合作社成员提供存款、取款、转账、小额信贷等多样化的金融服务。截至2015年末，巴西40%的城市已覆盖信用合作社，合作社成员达510万。

（三）改进机制体制，加大小微信贷服务

一是明确立法规定，强化服务义务。巴西加强立法（Law 10735/2003），要求各银行要按活期存款余额2%的比例向小微企业及创业者提供小额信贷，未达到2%放款比例的银行不得挪用该笔资金，但可将资金拆借给同业并用于小微企业信贷投放。此类小微企业贷款手续简单，无需抵押、担保，年利率低于商业信贷利率，此项措施惠及全国340万个小微型企业和创业者。近期由于巴西通胀率高企，汇率大幅贬值，为保证此类业务的商业可持续性，信贷利率较高，年化利率达17%，高于巴西基准利率3个百分点，但仍低于市场上平均约30%的商业利率。二是设立代理公司，降低服务成本。巴西联邦储蓄银行（CAIXA）是全拉丁美洲第二大国有银行，该行通过发起设立代理公司（CAIXA CRESCER）开展小微企业信贷业务，该代理公司通过雇佣低学历（初中或高中毕业）且熟悉社区环境的员工开展小额信贷业务，降低经营成本。代理公司发放的首笔贷款不超过2000雷亚尔（合人民币约3600元），期限不超过12个月，再次贷款额度不超过4000雷亚尔（合人民币约7200元），期限不超过24个月。除小额信贷产品以外，该代理公司还通过开展小额保险、信用卡等业务增加营业收入，提升企业商业可持续性。截至2015年末，该代理公司有1000多名员工，发放小额信贷13亿雷亚尔（合人民币约23.4亿元），服务客户37.7万户。

（四）创新金融产品，提升普惠程度

一是推行简化账户。2004年起，巴西监管部门推广账户分级制度，允许个人开立简化账户，减少开立条件，简化开户程序，还推广免费匿名账户，以此鼓励低收入人群使用银行账户。二是开展小额信贷计划。针对低收入人群、农民和妇女等特殊人群设置了简化信贷流程的信贷计划，如，收入增长小额信贷计划（PNMPO）和增强农村家庭计划（Pronaf），此类信贷计划的共同特点是信贷额度小、申请流程简单，主要目的是通过小额信贷提升特殊群体的收入水平。

（五）普及金融教育，加强消费者保护

巴西中央银行与国家消费者委员会（NSC）、社会发展与消除饥饿部（MSDHA）、财政管理学校（SFA）等部门合作，在全国推广“金融公民计划”（Financial Citizenship Program），这是一个旨在让公民充分获得金融服务权利并承担金融义务的计划，该计划的目标是通过强化公民金融教育和增强公民对国家金融体系的了解，从而加强金融消费者权益保护，改善消费者和金融服务提供者的关系。监管部门一方面增强对消费者金融教育，普及开户、储蓄、贷款等方面的金融知识，促使消费者增强承担金融责任和义务的意识，提升其对金融风险的识别和防范。另一方面要求金融机构提升透明度，努力降低消费者和金融机构之间的信息不对称，调节消费者和金融机构的关系，帮助消费者特别是低收入人群更好的了解和使用金融产品。

（六）设计指标体系，定期评估通报

巴西央行通过与财政部、社会发展部、农业部等部门合作，在巴西国家地理统计局（IBGE）的帮助下，设计普惠金融指标体系，定期在全国范围内开展监测评估，持续改进调查方法和计量手段，全面了解消费者需求。巴西央行每年发布监测评估报告，以调查分析结果为基础，完善监管政策，改进机构体系，创新金融产品。

三、启示与建议

（一）完善统计指标体系，开展定期评估与通报

墨、巴两国经验表明，完善的普惠金融统计体系便于及时掌握各地区、各群体的金融供给和需求，指导政策的动态调整。我国可从以下三个方面，建立健全普惠金融统计、评估、通报体系。一是整合完善现有统计指标，系统体现普惠金融的可得情况、使用情况和服务质量。二是逐步扩大统计范围，探索建立多部门工作组，定期统计各地区、各群体、各机构普惠金融发展状况。三是在全面统计的基础上，形成动态评估机制，从区域和机构两个维度，对普惠金融发展情况进行定期评价和通报。

（二）发展代理银行模式，打造多层次服务体系

我国地理和人口特点决定了金融需求的多样性和复杂性，可以探索构建“金融网点+商业网点+移动服务终端”的多层次服务体系。一是鼓励金融机构到城市社区、农村地区和贫困地区开设网点，降低对此类网点的监管准入要求。二是借鉴国外代理银行做法，降低对代理网点的监管要求，鼓励金融机构与超市、药店等商业机构合作，通过铺设各类自助机具，提升金融服务便利性。三是大力发展移动金融服务终端，鼓励金融机构运用大数据、云计算等新型信息技术，打造移动互联网平台，为客户提供信息、资金等全方位金融服务。

（三）推广扶贫、创业、助学贷款，提高信贷发力精准度

墨、巴两国均比较重视对初始创业者和低收入贫困人群信贷支持，为兼顾业务的政策性和商业性，信贷利率较高，同时也构建了较完善的财政奖补政策和差异化监管政策。我国可通过细化产品分类、加大补贴力度、实施差异化监管等手段，加快推广扶贫、创业、助学小额信贷业务。金融机构可通过创新服务模式和产品类型，降低信贷门槛，提升信贷支持力度。各级财政部门可建立和完善针对特殊群体小额信贷业务的财政奖励和风险补偿政策，加大奖补力度，发挥政策性资金对商业贷款的引导作用。监管部门可进一步细化差异化监管政策，提高政策针对性和有效性，激发金融机构的主动性。

（四）健全政策性金融体系，强化引导扶持作用

一是完善现有政策性银行体系。探索在现有政策性银行内部设立普惠金融事业部或小微、三农、扶贫事业部。明确并丰富现有政策性银行开展普惠金融服务的职责和业务范围，加强对小微企业、“三农”、贫困人群和初始创业者等客户的信贷支持力度。鼓励政策性银行通过批发资金转贷等形式与商业性金融机构和融资性担保机构合作。二是做大做强政策性担保体系。大力发展一批以政府出资为主的融资担保机构或基金，推进建立重点支持小微企业和“三农”的省级再担保机构，研究设立国家融资担保基金。三是探索发展政策性农村小额信贷组织，将其发展为机构覆盖面广、授信额度小、用信流程快的支农机构，弥补大中型银行机构覆盖不全的空白领域。

（五）强化普惠金融法制建设，提升政策执行力度

目前，我国对小微企业、“三农”、贫困地区和人口的金融服务政策较多，但多数为部门通知，政策的效力性、稳定性和整合性不足。可逐步制定和完善普惠金融相关法律法规，整合现有财政补贴、税收减免和差异化监管等系列政策，形成系统性的法律框架，增强政策执行力度，形成政策合力，确保普惠金融服务有法可依、有章可循。

（六）加强金融教育，完善消保体系

一是研究制定针对农民和城镇低收入人群的金融服务最低标准和金融服务费用减免办法，保障并改善特殊消费者群体金融服务权益。二是加强金融宣传和教育，提高消费者使用金融产品的能力，增强消费者契约精神，普及其承担金融义务的责任意识。三是引导金融机构担负起受理、处理金融消费纠纷的主要责任，不断完善工作机制，改进服务质量。四是畅通金融机构、行业协会、监管部门、仲裁、诉讼等金融消费争议解决渠道，试点建立非诉第三方纠纷解决机制。

注1：利基一词是英文Niche的音译，指特定的领域。利基银行主要指服务专业领域和特定人群的专业银行。

注2：按照2016年4月11日汇率计算，下同。

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