导 读：为不断总结经验，发扬成绩，树立行业标杆，展示行业风采，促进我省融资担保行业持续健康发展，协会在全省会员单位中组织开展了第一届“树立行业标杆，展示行业风采”征稿活动，现将入选文章陆续编发，与大家分享。

导言：自1993年************家担保机构成立以来，担保行业经历了起步、快速发展、规范发展、优化发展等4个阶段。2015年国发〔2015〕43号文出台，全国各省市开始发力建设政府性融资担保体系，政府性融资担保机构逐渐成为行业主力军。2018年国家融资担保基金成立，从国家层面完成了融资担保行业的顶层设计，“国家融资担保基金-省级再担保机构-辖内政府性融资担保机构”的三层政府性融资担保体系形成。2019年国办发〔2019〕6号文下发，再次重申了国发43号文提出的政府性融资担保的准公共定位，明确提出了政府性融资担保机构努力的方向，规划了行业发展蓝图，全国政府性融资担保体系建设迈向快车道。作为************的经济大省，广东省的政府性融资担保体系建设起步晚、机构少、规模小，虽然近年来广东省政府从政策、资金等方面大力支持体系建设，完善配套机制，但与部分省份相比还有一定差距。本文针对广东省政府融资担保体系建设的现状，分析问题成因，提出政策建议，以期为广东省政府融资担保体系建设“弯道超车”实现跨越式发展，贡献一份绵薄之力。

  一、广东省政府性融资担保体系的起步与发展

从行业发展历程看，广东省融资担保行业一直是以民营融资担保机构为主，国有控股机构较少，而以小微企业和“三农”为主业的政府性融资担保机构更少。在2015年国发43号文下发之前，广东省的政策性融资担保机构呈零星散布状态，只有个别地市建立了政策性融资担保机构，比如韶关市鼎盛融资担保有限公司、梅州市企信融资担保投资有限公司、肇庆市中小企业融资担保有限公司、肇庆高新区融资担保有限公司、汕头市中小企业融资担保有限公司、潮州市潮发融资担保有限公司等，省级层面缺乏顶层设计，政策性融资担保机构也未形成合力。

2015年国发43号文下发，要求以省级、地市级为重点，科学布局，通过新设、控股、参股等方式，发展一批政府出资为主、主业突出、经营规范、实力较强、信誉较好、影响力较大的政府性融资担保机构，作为服务小微企业和“三农”的主力军，支撑行业发展。同年7月，广东省政府出台粤府66号文，提出“建立健全中小微企业融资政策性担保和再担保机构。省市财政安排专项资金，吸引民间资本参与，在各地级以上市分别建立1-2家政府主导的中小微企业政策性担保或再担保机构”。2016年1月，广东省政府又下发粤府函5号文，进一步贯彻落实国发43号文精神，再次明确提出要构建全省统一的政策性担保体系，形成功能完善、布局合理、充分发挥服务中小微企业和“三农”主力军作用的政策性担保机构体系。根据广东省财政厅2020年9月公布的第一批政府性融资担保、再担保机构名单，35家机构中仅有12家机构成立于2015年之前，其余23家均成立于国发43号文下发后，占比66%。所以，广东省政府性融资担保体系建设是在2015年正式起步，各地市开始着力建设当地的政府性融资担保机构，通过新设、控股、参股等方式，每个地市至少建立起1家政府性融资担保机构。

在广东省政府性融资担保体系建设发展过程中，广东省融资再担保有限公司（现更名为广东粤财融资担保集团有限公司，以下简称“粤财担保集团”），以全国首创的“控股、新建、强管控”方式，统一按照“166”模式运营，以粤东西北地区为重点，布局构建全省政府性融资担保体系，专注服务当地中小微企业和“三农”，探索打造有品牌、有产品、有市场、有政府支持的政府性融资担保体系运营“广东样板”。粤财担保集团构建政府性融资担保体系，经全国融资担保（再担保）机构优秀业务产品（模式）评选活动专家委员会评审，获得中国融资担保业协会和国家融资担保基金有限责任公司颁发的“再担保类优秀产品”。

2018年粤财担保集团与国家融资担保基金开展业务合作后，积极调整业务模式，在广东省没有建立省级再担保机构风险补偿机制的情况下，全面对接国家担保基金。凭借这一优势，粤财担保集团10家参控地市担保公司和省内其他融资担保机构一起对接各类地市风险补偿机制，纳入到国家融资担保基金合作体系，形成了四方分担分险（国家、省、银行、地市担保公司）或者五方分担风险（国家、省、市、银行、地市担保公司）的新型政银担合作机制，有力支撑地市担保公司可持续发展。截至2021年末，全省（不含深圳）已有47家融资担保机构加入到国家融资担保基金业务合作，“国家-省-市”三层的政府性融资担保体系基本形成。

二、广东省政府性融资担保体系建设的现状

近年来监管部门推动行业“减量增质”，通过换证清理，把好入口、畅通出口，大力支持政府性融资担保机构发展，行业更加聚焦支小支农主业、整体业务规模持续增长,政府性融资担保体系覆盖全省所有地市，已成为行业主力军。根据省地方金融监管局发布的《广东省融资担保行业2020年度监管与发展情况》，截至2020年末，广东省共有融资担保法人机构220家，融资担保在保余额2255亿元，行业融资担保在保余额放大倍数3.01倍；支小支农业务规模556亿元，行业直接融资担保年化综合费率降至1.38%，政府性直接融资担保年化综合费率降至1.26%；行业资产负债率为15.3%，年度融资担保代偿率为1.33%。2020年末，全省35家（2021年8月增至40家）政府性融资担保机构实收资本113亿元，占比15%；融资担保金额384亿元,占比17%，为小微企业和“三农”提供融资担保服务223亿元，占比40%，成为服务小微企业和“三农”的行业先锋。

三、广东省政府性融资担保体系存在的问题与困难

政府性融资担保机构作为推动普惠金融发展的重要组成部分，其使命是让所有阶层和群体能够以平等的机会、合理的价格享受到金融服务。但是目前广东省政府性融资担保体系建设仍然存在资本实力不足、机构能力弱、融资担保放大倍数偏低、配套机制尚需完善等问题，财政资金撬动金融投入小微企业和“三农”的杠杆作用未有效发挥。

（一）政府性融资担保机构资本实力不足。安徽基于省财政及地方财政对政府性融资担保机构持续的财政投入，特别是省财政持续5年每年安排专项资金20亿元，通过注资安徽担保集团对县（市、区）融资性担保机构进行参股，在全国率先构建了省、市、县三级全覆盖的政府性融资担保体系，改变了原先担保机构“小、弱、散”的状况，其中地市级机构平均注册资本9.75亿元，县级机构平均注册资本3.04亿元。江苏省政府性融资担保机构地市级机构平均注册资本也超过5亿元。而广东省40家政府性融资担保机构，大部分为市级机构，60%的机构注册资本不足2亿元，资本实力较安徽、江苏两省机构差距较大。

（二）政府性融资担保机构少，小微企业和“三农”融资担保规模有限。截至2020年末，广东省共有融资担保法人机构220家，其中35家政府性融资担保机构，占比16%，加上2021年8月第二批5家机构，占比也仅为18%；支小支农业务规模556亿元，其中政府性融资担保机构支小支农业务规模223亿元，占比40%。与江苏、安徽、浙江等省上千亿的支小支农规模相比差距较大。此外，广东省缺乏体量大的龙头机构，而其他省份均有几十亿甚至上百亿体量的龙头机构。

（三）保费补贴及代偿补偿机制尚需完善。广东省保费补贴、代偿补偿资金等业务奖补政策尚未形成统一模式和长效机制，省级层面的保费补贴和代偿补偿机制尚需进一步加大扶持范围和力度，建立长效机制，保证政策的稳定性、连续性和可持续性。同时，各地市政府各自出台政策，资金分散，难以形成合力。

（四）银担合作还需进一步加强。其他省份的政银担合作多是由政府牵头，行政力量推动银行加入合作，部分省份将其纳入省政府重点督办事项。而广东省市场化程度较高，政府性融资担保机构多是通过市场化方式与银行进行合作谈判，政府参与的较少。由于广东省融资担保行业历史风险事件、资本实力弱等原因，政府性融资担保机构在谈判中处于弱势地位，能够争取的合作条件有限。

（五）绩效考核机制需要持续落实。政府性融资担保机构绩效评价应当从其准公共定位出发，减少或取消盈利指标要求，重点考核政策效益已成为共识。但是在具体落实中，仍要面临以下几个问题。一是股东要求与业务开展方向的问题。广东省政府性融资担保机构大部分归国资系统管理，财政直接出资的较少，既要完成国资考核的财务指标，又要完成财政的社会效益指标，机构往往难以兼顾，限制了政策性作用的发挥。二是员工尽职免责机制尚不完善。小微企业和“三农”贷款担保风险相对较高，政府性融资担保机构在做政策性业务时常有“后顾之忧”，开展业务的积极性和主动性不能充分发挥。为解除政府性融资担保机构的“后顾之忧”，浙江、山东、湖北、福建、贵州等多个省份已经出台政府性融资担保机构尽职免责相关工作指引或办法，就小微企业和“三农”融资担保业务尽职免责的定义、适用对象和范围进行了解释，并就尽职免责的情形、问责要求、工作流程进行了明确。而广东省尚未出台政府性融资担保机构尽职免责相关制度，政府性融资担保体系配套机制还需进一步完善。

四、广东省政府性融资担保体系建设的政策建议

根据国家对政府性融资担保机构的准公共定位，政府性融资担保机构是公共财政政策以市场化方式对金融资源配置不合理问题的一种纠偏。一方面，政府不能缺位，要以财政政策为保障，建立全面系统的配套机制，支持政府性融资担保机构做大做强政策性业务，缓解小微企业与“三农”融资难融资贵；一方面，政府也不能越位，要发挥好财政绩效考核指挥棒作用，引导政府性融资担保机构不断提升服务质量与效率，提高财政资金使用效能。

（一）建立持续的资本金补充机制，增强政府性融资担保再担保机构资本实力。按照《融资担保公司监督管理条例》第十五条“融资担保公司的担保责任余额不得超过其净资产的10倍。对主要为小微企业和农业、农村、农民服务的融资担保公司，前款规定的倍数上限可以提高至15倍”，广东省政府性融资担保整体供给有限。资本实力大小也是银行给予融资担保机构授信考虑的主要因素之一，而且当融资担保机构融资担保放大倍数超过6倍后，合作银行一般不再新增合作业务，广东省实际的政府性融资担保整体供给规模远低于理论供给规模。因此，建议广东省财政进一步加大资金统筹规划，通过省级再担保机构对各地市政府性融资担保机构进行增资控股或参股，优先支持粤东西北地区的政府性融资担保机构增加资本金。

（二）建立长效的保费补贴和代偿补偿机制。稳定、有效的财政资金补贴、补偿机制，是政府性融资担保机构坚守初心的“定心丸”。广东省已经明确提出建立融资再担保代偿补偿机制、实施融资担保机构降费补助政策等，但在政策具体落实上还需进一步保证相关财政资金支持政策的稳定性、连续性和可持续性。例如：加大担保费补贴力度和范围、建立再担保费补助长效机制、进一步完善省融资再担保代偿补偿机制，明确资金的来源及后续安排，并增大资金规模，形成长效机制。

（三）加快数字化转型，提升担保能力。科技赋能是融资担保行业可持续发展的必由之路。目前，广东省政府性融资担保机构总体信息化水平还远远跟不上业务发展需要，已成为制约机构进一步提高规模效率、管控风险的短板，亟待加以补齐。政府性融资担保机构需加快数字化建设步伐，提升智能化服务水平，进而帮助降低运营成本，提高服务质量，提升担保能力。

（四）创新财政资金管理模式，引导银行加强与政府性融资担保机构合作力度。创新管理模式，探索建立财政资金引导银行加强银担合作的激励机制，对在全省银担合作规模占比较大的合作银行优先考虑存放财政专项资金，引导银行积极参与银担合作、加大对政府性融资担保机构的合作力度。同时发挥省级再担保机构和银行省级分支机构龙头作用，引领各级银担合作，引导银行业金融机构在担保授信准入、免收保证金、担保放大倍数、利率水平、续贷条件及放宽代偿期限等方面提供更多优惠，建立健全政府性融资担保机构和银行业金融机构共同参与的风险分担机制。

（五）优化完善绩效考核机制，压实考核责任。优化完善绩效考核机制，首先要调整不合适的出资方，确保出资方充分理解政府性担保的特殊性和政策性；其次要协调政府不同主管部门的考核要求，不能既要商业利润又要政策效果，这需要地方政府的大力改革和统筹安排；再次，要压实考核责任，根据《广东省政府性融资担保机构绩效考核评价暂行办法》（粤财金〔2020〕8号）要求，结合本地区实际经济发展情况、产业特点、地方政策以及担保行业发展情况，科学制定考核指标，压实主体责任，同时允许政府性融资担保机构根据经济社会发展需要，出现短期亏损，发挥逆周期调节和灾害帮扶作用。此外，建议尽快出台广东省政府性融资担保机构尽职免责的相关制度，解除机构开展政策性业务时的“后顾之忧”。

（六）进一步引导政府性融资机构发挥逆周期调节作用。在我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力情况下，对生产经营暂时面临困难但产品有市场、项目有前景、技术有竞争力的小微企业，加强融资担保支持，降低企业融资成本，帮助企业应对原材料价格上涨、物流及人力成本上升等压力。

作者单位：粤财普惠金融（广东）融资再担保有限公司

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